官僚制度是一项惊人的政治创造，但这一政治创造却又是反政治的，是对政治问题的否定，这使得它具有悖论性质。由于帝国领土广大，人口众多，中央政府无法直接操纵民众，法令政策也无法直达民众，为了解决鞭长莫及的问题，分层别类的官僚制度就是最优选择。虽然自古就有官员制度（officialdom），但职权分工不够细致，权力过于笼统，不清不楚，没有专业化、职业化和规范化，权力的实际有效性要依靠个人魅力和权谋去确定，这样的管理机制对于比较小的社会是可行的，但对于大规模社会来说，权力界定不清、行政规范不明、管理效率不定的原始管理制度就远远不够了，而成熟的官僚制度（bureaucracy）就成为必要。
官僚制度保证了管理的渗透力和统治的有效性，这在当时是一个非常成功和先进的制度发明。西方几乎到19世纪才有真正成熟的官僚制度，不过，西方官僚制度虽然大大晚于中国，但它却更严格，按照韦伯的观点，西方现代官僚制度才是真正有效的官僚制度，是现代性的一个重要因素，它典型地表达了现代“合理性”（rationality）观念，是一个技术化、专业化、职业化特别是非人格化的只认法规不认人的科层管理制度，因此具有可靠效率，几乎是“机械式的”运作max y,edby gerth and mills,oxford university press,1958part Ⅷ,pp196244。不过韦伯对官僚制度效率的描述有些可疑，韦伯依据的是普鲁士式官僚体制的效率，而这一效率更可能来自普鲁士的严明纪律传统，而别的地方的官僚体制就没有那么高效了。按照韦伯的“理想的”官僚制度，中国官僚制度大概就不太标准了，至少不符合法规至上的非人格化标准，因此终究是人治而非法治。假定韦伯是对的，中国官僚制度就应该无效率，甚至导致社会混乱，可是这与历史事实不符，中国官僚统治非常成功。也许问题在于所谓的“效率”指的是什么方面的效率，如果指的是公共利益、公共服务和社会发展成就等公共事业，中国官僚制度就确实是无效率的；如果指的是维持政府的统治和驯服民众，则很有效率。
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