但是，别以为社会权力的行使都是乱七八糟的，表面上看，它也是有制度的，甚至制度还是相当完备的，甚至也包括约束皇帝的制度。换言之，皇帝也要受到制度的制约——当然，他要耍赖谁也没有刚性的约束办法。然而，毕竟张居正不是皇帝，不是名正言顺的国家最高领导人，当然就不能不考虑制度的规定，受到制度的一些制约。
在用干部特别是主要领导干部方面，对张居正的制约来自两个方面：一个是资格上的，一个是程序上的。就资格来说，有不成文“宪法”：非进士不入翰林；非翰林不入内阁，这是最基本的。打个比方说，就仿佛不是大专以上学历，就没有当公务员资格的意思。当然，按照常规，阁僚还要从政府高级领导干部圈子里来选拔，要有资历和威望才行。那张居正想提拔他的“秘书”游七或者冯保的“秘书”徐爵入阁——只是举个例子——显然就是不可能的了。就程序来说，按照不成文“宪法”，是这样规定的：选拔高级领导干部，尤其是阁僚，需要——借用现在的一个说法——走“群众路线”。就是要中央中层以上干部和“议员”们共同开会讨论推荐人选，这就是所谓的“廷推”；推荐出若干名候选人，排序上达，由最高领导人——皇帝从中圈定。
当然，可以有例外，就是由皇帝特旨任命，张居正就是这样没有走正常程序就入阁的。不过，这样的情况往往会引起争论乃至抗议，所以一般不敢这样做；如果皇帝是一个小孩子，这样特旨任命重要干部，就更说不过去了。所以，张居正要选配副手，得走程序才行。
当然，也仅仅是走程序而已。因为，“群众推荐”，总不能漫无目的吧？像现在法治国家自由选举还要确定候选人呢，何况是威权国家用干部？所以“群众推荐”还是要有人把握方向，谁把握呢？自然是权势人物；某种程度上说，廷推结果是不是体现领导意图，是对这个领导人威信的一个检验。如果这个领导人很强势，那就不能允许七嘴八舌。所以，“廷推”有时候起点作用，但更多的时候恐怕也只是走程序而已。至于最高领导人的圈定，那在张居正当国的年代，是不会发生任何敢于违背张居正意志的事情的。也就是说，从明代干部选拔制度和政治体制上说，都是不利于张居正用人的；但是实际上用人权却完全掌握在张居正的手里。
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