班固著《汉书》始将循吏与酷吏对举，历代史官异口同声极力称颂循吏的美德而贬抑酷吏的残酷，几乎成为千秋定谳。穷本溯源，司马迁作酷吏列传其实并无贬毁之意，循吏与酷吏不过是帝国皇权治理天下的两种不同方式，循吏的特点决定了这一群体的为政重点往往在于劝课农桑、兴修水利、倡建学校、恤养孤寡等建设性工作；酷吏的特点决定了这一群体的职责使命集中指向盗贼巨匪、豪强暴徒、权戚贵胄，乱世用重典则诛杀也就在所难免。
完全就手段而言，循吏的建设性功能仍然可以或多或少在酷吏身上找到，如任职扬州牧的东汉酷吏樊晔就曾“教民耕田种树理家之术”；酷吏的毁灭性力量同样能在并无酷吏名号的其他官吏身上发现，甚至有过之而无不及。西汉元帝朝名臣王尊曾代理美阳县（今陕西扶风县东南）县令，有不孝子奸污继母，王尊令人将不孝子吊悬树上，坐于县廷命五名骑吏将其射杀，手段之惨烈惊骇吏民⑥。被当地百姓呼为“杜母”的东汉名臣杜诗，任南阳太守时“以诛暴立威”⑦。两人虽非酷吏但其杀戮手段又岂在任何一名酷吏之下？
帝国的本质在于皇权的至高无上，两汉帝王治理天下的最高政治纲领，被宣帝概括为抽象的“汉家制度”四个字，进一步的解释则是“汉家自有制度，本以霸王道杂之，奈何纯任德教，用周政乎”⑧。所谓霸道即是法家严刑峻法，所谓王道即是周政，即是儒家道德教化。由此看来，两汉帝王并不完全独尊儒术而废法家，以此指导选用临民理政的官吏自然不外乎三种：一是遵行儒术的循吏，一是皈依法家的酷吏，完美的官吏则应可以灵活应用儒术、法律两种手段，一方面能以道德教化规范，一方面又能以严刑峻法镇压。
区分儒法绝非易事，综合儒法亦不简单，帝国政务有轻重缓急之分，不同天子也有不同的政治追求，守成之君当政多是循吏大行其道的时候，多事之秋自然成为酷吏的天下。西汉龚遂出任勃海太守，赴任前宣帝问他计划如何解决郡中严重的盗贼问题，龚遂反问宣帝：“……今欲使臣胜之邪，将安之也？”⑨面临挑战或威胁皇权的势力时，天子选择严厉镇压战而胜之那就需要派出酷吏，选择修政安民化解敌对者生存土壤最终达成弭患于无形则非循吏不可。景帝时期着力点在于削藩，则晁错、郅都应运而生；武帝朝外事四夷、内兴功利，连年征伐与大兴土木搞得民穷财尽，为维持整个帝国对臣民的掠夺秩序就需要酷吏严厉镇压，这是十名帝国著名的酷吏集中出现于此一时期的原因；光武中兴后维护新生政权，镇压豪强、压制外戚权贵的政策要求，又成为建武年间三名酷吏集中出现的背景；其他帝王执政的时期则不是酷吏施展的舞台，他们作为点缀存在。
两汉酷吏几乎完全是一群性格、出身有着缺陷的人，如果偏激和出身寒微也算一种缺陷的话。周阳由、王吉等人天性好杀，其他人则是被环境塑造、被形势逼迫成为酷吏。多数酷吏如赵禹、义纵、董宣、周纡等人没有任何家族的根基，出身贫贱而没有任何先天的优势，只能靠自身才能做出迅速而又震动整个官场的政绩，从而引起天子注意，进一步受到天子的赏识，来获得成功。
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