第二个因素是外交决策的不稳定性。尽管极少数官员决定了中国外交政策策略，但是他们的决定仍要受到中国官僚体制中当时进行的更为广泛的战略和政治论争的影响。②在关键的外交政策问题上的意见一致也是与在国内政策问题上的意见一致相关联的。60年代末、70年代初周的采取积极外交行动的主张是与他重建中国党政机构的工作密切相关的。而那些对中国同时反对两个超级大国的行动最高兴的人在混乱的文化大革命中受到的冲击也最少。③尽管有时难以看清这种相关联的政策立场，但周和邓在特定情况下的重要政治地位是明显地影响着他们的外交决策的权能的。
这种相关联的特性还表现出了体制的差异，而这种差异又体现了个人权力之争。官场上有句经典格言：“你的立场取决于你的地位。”像对美开放这样具有戏剧性的政策变化，对官场上的政治组合和有限的财富的分配有着实质性的影响。最引人注目的例子是国防部长。他的政治权力和对财富的拥有权实际上直接随着中美关系突破的进展越来越小。关于权势在国内的丧失与毛、周同美国成功地建立起关系之间的某些联系，将在下文探讨。
第三点是个人之间激烈的政治斗争，而不是既定外交政策的明确一贯性。政策的争论仅仅是中国政治进程中固有的激烈的个人权力斗争的一种手段。政策上的分歧虽然曾影响过这种权力斗争，但与政治体制中的宗派倾向相比一般居于次要地位。④这种现象最典型的事例是70年代初期和中期为继承毛的位子而展开的激烈斗争。尽管“四人帮”对周、邓以及其他官员的攻击以意识形态为掩护，但实际上是在毛暮年为争取政治优势而进行的一场重大权力斗争。
中国人多次否认派系或权力斗争与外交政策有任何联系。这种否认反映了中国在审查其国家安全战备问题时所存在的固有的微妙性与神秘感。如果让人知道主要领导人在外交政策上有分歧意见，就会在与其他国家打交道时削弱中国的谈判地位。所以说，“四人帮”与邓小平之间的斗争完全是个人之间的斗争，并不涉及到全球战略问题。这似乎有悖于毛、周倡导的地缘政治逻辑。遗憾的是，毛在与西方发展关系时在国内政治上表现出的反复无常矛盾心理使中西关系正常化进展甚微。
因此，上述三点在不同时期影响了中国外交政策的走向。毛认识到了与美国建立关系的必要性，从而为中国全球战略制定了新的方针。毛尽管愈来愈孤独、衰老，但在中国外交事务领域里至高无上的威望与权威则是毫无异议的。然而这位主席对外交关系的兴趣愈来愈小了，因为他在考虑过世后会产生的政治反响。周恩来身体的日益虚弱意味着毛将不会再有可信任的副手来负责中国的外交政策。因此外交政策便成了邓小平与各自领导的敌对集团之间进行的广泛权力斗争的一个组成部分。尽管60年代末那种极度孤立和仇外状态已经结束，但是中国内部的政治斗争仍在影响着对外关系的发展。70年代初期和中期，中国国家安全的需要与国内敌对势力之间的互相斗争一直交织在一起。因而70年代的大部分时间里，中国外交活动时断时续，一直处于探索状态。如果想更全面地了解事态发展的相互关系，我们必须先回顾一下促使中国在文化大革命后重新进行战略思考的有关事件。
① 《关于建国以来党的若干历史问题的决议》（1981年6月27日）第41—42页。 ① 理查德·h.所罗门：《中国人的政治谈判行为》，第2页。 ② 参见理查德·维希：《中苏危机的政治》。 ③ 托马斯·m.戈特利布：《中国外交政策的不同派系与战略三角关系的起源》。 ④ 卢西恩·w.派伊：《中国政治的动力》。
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