在民族危机日益加深的严重关头，国民政府在坚持围剿红军的同时，不得不开始进行抵御日本侵略的军事准备。
1935年春，中央红军长征北上，蒋介石借口追剿红军，派兵进入四川，并以西南大后方作为抗战基地，同时在东南沿海地区加紧进行国防工业建设。
当时中国主要受到日本来自华北和华东两个方面的威胁。在华北，日军兵临平津城下，策动“华北特殊化”，不断进行军事挑衅，华北局势岌岌可危。在华东，日本驻军上海，其海军集结于长江口和东南沿海，直接威胁国民政府的京畿地区。在加强华北防务的同时，国民政府吸取了1932年一二八淞沪抗战的教训，防备日军直接从上海登陆，攻击我国首都南京，在东南沿海京沪杭三角地带加强防御准备。因此，华北与华东便成为我国对日国防之重点地区。位于这两大区域之间的徐海地区，因其地理位置之重要，亦被列为国防要地之一。
从1935年起，至卢沟桥事变爆发前，国民政府历年的国防作战计划都对徐海地区的防务作了专门设计。其目的是为了防备日军由青岛或山东半岛沿海岸登陆，尔后西进攻击济南，再沿津浦线南下徐州，以截断我军的沿海防御体系，支援南北两线日军的侵华作战。1933年国民政府参谋本部奉命制定当年度国防作战计划，关于对日国防也做了军事上的“应急之处置”。其具体内容共有八项措施，其中：“第三，速成徐海地区之防御工事；第四，对山东潍河两岸防御阵地平时应准备周密之计划，并密储充裕之器材。”①《民国二十六年度国防作战计划》中写道：“敌国之军备及一切物质上均较我优势，并掌握绝对的制海权，且在我华北造成强大之根据地，故其对我之作战方针将采积极之攻势而期速战速决”，“其主战场以华北为中心，并以有力之一部沿平绥路西进及由山东半岛、海州等处登陆，截断我南北连络线，策应其主力军之作战，以囊括我华北全部，同时以一部由扬子江口及杭州湾上陆……威胁我首都，并以台湾部队向闽粤沿海岸登陆，期助援其主力军作战进展容易。”②因此，如果抗日战事一开，我军除了在华北地区部署抵抗日军外，“并在山东半岛经海州及长江下游亘杭州湾迤南沿海岸，应根本扑灭敌军登陆之企图。”③“山东方面固守潍河，徐海地区固守运河，以为最后抵抗线”。④
为了准备实施这一防御计划，国民政府将徐海地区划为全国七大作战区之一，并在徐州设立了军事委员会委员长行营，协调处理此一地区抗战准备及未来作战指挥事宜。与此同时，依照“以首都为中心逐次向国境线推进”，“先完成各阵地之骨干，以后逐渐加强”的原则，在各国防重点地区大修战备工程，到1937年2月止，徐海分区国防工事建设已近全部完成。其中“海州附近阵地”预定的87处国防工事以及“徐州附近阵地”173处国防工事已告全部完成，“徐海分区运河阵地因款项无着尚未标定”。⑤
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