收入的窘困和文官政府
太平天国战争使士大夫制度的政府经历了一场严厉的考验。即使充分利用了帝王的权威，也不能确保军事上的胜利。后来，随着从造反者那里收复了城市及其周围地区，就必须把民政恢复起来。复兴的问题紧接着一次次的胜利而出现了。而儒家的经世致用之道再一次要经受考验。归根到底，在进入战后时期的地区，行政的首要任务是哪些事情呢？究竟哪一方面更为紧迫——是帝国政府的安定的社会秩序和财政要务呢，还是迅速恢复农村的生活？假定少数几个政治家怀有最善良的愿望，他们是否有可能改变太平天国叛乱前地方政治的习俗和制度？
曾国藩到达南京后只有八天，就已经决定解散他指挥的全部十二万名湘军（但不包括左宗棠的部队）。早在1864年8月14日，大约二万五千名曾国荃最精锐的军队连同其将领一并退役，可能他们已经掠夺了足够的财富，说什么也要解甲归田了。1剩下的十二万人分期退役，大部分在1864—1865年进行，有的在1866年退役，因为还需要这些人来守卫安徽江西地区，以防止太平军残余死灰复燃。
从自己解散湘军这一点来看，曾国藩显示出他没有追求个人权势的野心。他还认为，李鸿章的淮军和左宗棠的另一部分湘军将有足够的力量去对付仍在帝国其他地方肆虐的叛乱。但不管怎 么说，曾国藩的决定是由于以下两个痛苦的现实造成的：他的军队的军纪进一步败坏了，同时他发现非常难于及时筹措足够的饷金按期发给军队。自他担任两江总督及钦差大臣以来，他有权处理大量财政收入。但他的支出却增加得更快。在1862年，对驻安徽的湘军饷银的发放有时拖欠八个月；而在1863年末，驻南京地区军队的饷银被拖欠了十六个月。1同时，许多已经取得绿营的总兵或提督军衔的统领比以往任何时候都想“肥私囊”，而更糟糕的是，他们的军队正在变成老百姓的祸灾。鲍超麾下经常打胜仗的军队更是臭名远扬。即使象不识字的朱品隆和唐义训等曾国藩的贴身将领，也树立了很坏的榜样。曾国藩获悉朱、唐二人虚报他们所辖各营兵员名额，要对他们的部队作彻底的核查，但却找不到一名将领愿意出头去干这种有损友情与面子的事。此外，将领们常常争吵不休。朱品隆与唐义训除了放任士兵肆意掠劫城镇的店铺住家外，还被发现犯有曾国藩认为是不可宽恕的罪过，即甚至在面临全军惨败时也不互相支援。2对这类行为的失望心情以及南京发生的屠杀，使曾国藩对是否值得保持他的官兵队伍产生了怀疑。
曾国藩保卫从皖北到江西这条漫长战线的行动以及他指挥的围攻南京之战，使他的财源非常拮据。长江流域各省许多地方的农业已经遭到破坏，唯一大量而且可靠的收入是厘金税——内地过境税或货物税（见第六章）。湘军将领偶尔也接管了民政并设立厘卡，不过地方官员一般禁止他们这样做。但是考虑到征税机构的“中饱”以及各省的财政需要，即使厘金税也不是取之不尽的财源。胡林翼在1855年当了湖北省巡抚后，为了与贪污作斗 争，也学唐代政治家刘晏（715—780年）的著名税收制的榜样，只用文人当厘金税的税吏。1860年，曾国藩决定采纳同样的政策，委任绅士来当地方厘卡的税吏。他希望在这一社会集团中，会有“有操守而无官气，多条理而少大言”的人。1为了吸收这种理想的管理人员，他依靠他部下中表现出有能力和有主见的幕僚做基础。例如，曾国藩特别信任李鸿章的哥哥、一名应试中选的贡生李瀚章（1821—1899年）。李瀚章早在1854年在湖南当了一名代理县官以后，就为曾国藩效劳。他担任过湘军粮台的主要官员，曾国藩赞他为人正直、灵活，办事一贯谨慎。1860年6月，当曾国藩上疏清廷，要求把江西全省的厘金税拨给湘军时，他保举李瀚章任省内两大厘金局之一的负责官员，同时兼任江西南部的一个道台。
但在1862年，原江西省的一名知府沈葆桢经曾国藩保举被任命为该省巡抚，当时沈葆桢出于责任心，认为必须把江西省的防务需要放在更优先的地位。他不愿把该省厘金税的全部收入移交给曾国藩，也不愿把那部分折征的漕粮所得提前分配给曾。曾国藩不得不求助于清帝，希望沈葆桢能拨更多的款。江西省虽然没有满足曾国藩的愿望，但从1860年中至1864年中确实为湘军提供了八百五十万两纹银，此数大致相当于这四年曾国藩直接指挥的军队全部上报收入数的一半（也就是说，不包括胡林翼和左宗棠指挥的以及分配在广西和贵州两省服役的几支军队的上报收入）。2江西提供的税款对曾国藩来说是必不可少的，因为上海区的大部分厘金收入主要被李鸿章用作淮军军费。李鸿章除定期给曾国荃运送大批弹药外，只能从他的厘金收入中每年约抽三十 万两纹银给曾氏兄弟。
曾国藩的厘金税制扩大到两江辖境以外，1860年夏，他得到湖南巡抚骆秉章的同意，在长沙成立东征局。曾国藩的一位绅士出身的老友黄冕被任命主持局务。他在1855年曾协助制订湖南省的厘金税制。东征局当时得到湖南巡抚的批准，对盐、茶和其他主要商品增收厘金税五成，特别用于曾国藩部队的需要。此事于1861年1月上报清帝，从这时到1864年中期为止，这四年多中用于该省征募新兵的费用以及拨给曾国藩作军饷的湖南厘金税款共达二百万两。1862年4月，清帝批准曾国藩的请求，把广东省的厘金系统扩大供湘军使用。于是在广东北部的韶关和广州设立新的厘金局，这两个机构的办事人员都从曾国藩的大本营中抽任。1这种跨省的措施只是因为曾国藩得到清帝的支持才得以实现。
但是曾国藩的厘金系统必然会碰到传统的人员培训和根深蒂固的陋习等方面的明显缺陷。就象大部分将领重视军衔和财富更甚于慎独德行那样，少数具有理财能力的文人也被发现缺乏献身公益的精神。虽然曾国藩继续对黄冕和李瀚章等人的廉洁深信不疑，但在1860年中期随着他控制的厘金系统迅速扩大，他不得不把他了解的那些才干胜于清廉的人派进厘金局。早在1861年春，曾国藩手下的厘金税吏及其将领的贪污已恶名远播，曾国藩自认，胡林翼两次写信责备过他，说他“嫉恶不严，渐趋圆熟之风，无复刚正之气”。曾国藩辩解的唯一理由是战争形势紧急，而他能使用的只有这些人，别无其他选择。1862年，左宗棠写信给曾国藩说，不幸的是，他也发现那些能实干的人格外贪婪。曾国藩答复道：“鄙意好利尚有偏裨之才。惟没干者，决当屏斥。” 他哀叹道，“为德为才，得一已难，两者兼全，更不数觏”。1
曾国藩认为，厘金税之所以**，并非全是他下属的过错。因为他的助手充其极只能在地方绅士中选用比较廉明的人，这些人不仅愿意屈尊俯就，而且还有足够的才干设法征收大量税款。李瀚章在江西的经验使曾国藩相信，只有地方上那种追逐私利的小绅士才对经管厘金税卡感兴趣。曾国藩断言，“江西厘务，立法不为不密；只因各卡贤员过少，遂觉前此之成法皆虚”。尽管他信仰程朱的道德学说，但到1863年时却无可奈何地退而承认，在教育儒家君子时，应考虑到“利”。他痛感自北宋王安石变法失败以来，儒生中鲜有谈“利”之风。曾国藩发现自己与南宋的实用主义者叶适（1150—1223年）的观点是一致的，后者写道：“仁人君子不应置理财于不讲。”2
曾国藩与归他管辖的三省巡抚，有责任监督地方的吏治，包括征收田赋和司法行政，并且还要在经济和道德风尚方面医治地方上的战争创伤。在皖南曾国藩进行指挥的第一个大本营所在地，他发现城乡都遭到彻底的破坏。“无不毁之屋，无不伐之树，无不破之富家，无不欺之穷民。”在1860年夏，他感到应“一面治军剿贼，一面择吏安民，二者都不可偏重”。3可是军情非常紧急，所以曾国藩必须更加全力以赴。虽然非常需要恢复被破坏地区的经济，但也必须尽快恢复征收田赋，这不但是为了满足军事需要，也是为了使北京宫廷能取得它需要的经费。对一位钦命大员来说，国计毕竟与民生一样重要。在缴税方式方面，不应只由肩负厘金税重担的商人来表示臣民的忠君爱国之心，大小地主在 一旦土地有收成时也应同样报效。此外必须采取行动来加强正统的伦理教育以及文人的道德观。应把谥号授予为王朝殉难的义士和为贞操殉节的烈女。
曾国藩认为在地方上实施良好的吏治的关键也在于“贤且智者”，这与他的信仰是一致的。虽然他不象胡林翼当过府县的亲民之官，却没有忽视下层衙门的根深蒂固的弊病。他也深知：地方县官常常巧立名目征收苛杂；上面的省级官员又对县官提出各种要求。但他认为，如果使贤明当道，这些陋习是可以改变的（这正是他梦寐以求的事）。曾国藩对胡林翼任湖北省巡抚时的政绩非常赞赏。该省在1856—1857年肃清太平军时，胡林翼获敕让他自己选用代理知县补缺，而不是由北京朝廷按常规选任知县。胡林翼在一封信中写道：“办事全在用人，用人全在破格。”1
从1857年起，对田赋和漕粮（折征）的征收已在湖北省大部分地区恢复。胡林翼不断写信给州县官员，告诫他们要按规定税率公平地向所有地主征税和贯彻“寄抚字于催科”这一传统的格言。这种貌似矛盾的说法也可自圆其说：既然税收为国家所必需，则在征收过程中只有尽可能做到公平合理，才能保护人民的福利。清廷自十八世纪以来已经制定了较轻的土地税税率，但是浮收在这时常较正规的赋税重得多。有些浮收，如火耗和某些与漕粮有关的征收，是得到清帝批准的，但有许多项目则为“规费”，它们从未被正式规定，但却是包括县衙门在内的地方各级官府的必要收入来源。有的浮收干脆被称为“陋规”，它们有时尚可被辩解为官方支出的必要补充，但经常成了税吏纯粹为私利而进行的一种勒索。
胡林翼特别感到痛心的是，一些有足够权势能把衙役拒之门 外的所谓“大户”通常能免缴浮收，甚至免缴正规的赋税。大部分田赋实际上落到了“小户”身上，这些通常是平民身分的小地主防止额外课税的最好办法是贿赂胥吏衙役以换取较轻的税额，或者去寻求绅士（他们通常为了从中获利，包揽了小土地主赋税和浮收的缴纳）的帮助。胡林翼把小户的苦难主要归之于衙门胥吏差役，这些人与权势者相勾结，但对农民却冷酷无情，恰似禽兽之于“周围民居所在啄食之也”。他要县令对违法衙役严惩不贷，直至将他们撤职或拘禁。但胡林翼也了解“陋规”常常是上面压力的结果，这种压力不但来自知县，而且来自府道。他在1857年的奏折中写道：“欲禁浮收，当先革冗费”。他确实下令废除了数十种长期在许多省成为定例的小额冗费。1但胡林翼自己承认，湖北省的许多地方继续在搞枉法徇私的活动。
曾国藩刚被任命为两江总督，几乎就立刻物色能代署知县的贤员，以便在安徽树立清廉的榜样。他请他的朋友们择才，“唯须得极清廉极贤之州县一二人，来此树之风声”。他因公务繁忙，无暇亲自过问，就把选用皖南代理官员之事交由有举人功名的学者和湘军统领李元度去办。他告诫李元度说，“与民更始，庶几渐有转机”。曾国藩在安徽巡抚翁同书的勉强合作下，还想更换皖北的大部分官员。他写信向胡林翼求助：“皖北州县，一一皆请公以夹袋中人才换之，俟当附片奏之。”鉴于还有战争的紧急任务，看来在曾国藩自己的幕府中被认为适合当地方官或可调任地方官的人为数甚少。
曾国藩显然坚持他的“人存而后政举”的信仰。2然而要举者是何政？曾国藩似乎把重振儒家守则放在比复兴经济更优先的地 位。他在1860年7月署理总督时就向两江各省的官员和文人颁发文告，敦促官员要克勤克俭，并请绅士保举有才之士为政府效劳。他强调地方官员的紧急任务是提供救济，但不是给予农村居民，而是给落魄绅士和文人的家庭，特别是给予那些其家属因战争死亡的人。曾国藩任总督后的第一个行动实际上就是设立忠义局。他请官员和文人向局提供殉国者的事迹，加以核实后上报清帝，以便能获准立碑和祠祀。
曾国藩在1861年9月收复安庆后，确实与绅士们一起主办过济贫事业，给充斥在街头的难民施舍钱粮。但同时又在附近确有收成的农村每亩地征钱四百文，以应付紧急的军需。他还优先重新开办敬敷书院，这是为应乡试的士子在安庆设立的学术机构。1
曾国藩这时向三种人发出一系列恳挚的劝诫，他们是州县官员、委员（曾国藩称之为“向无额缺现有职事之员”）和绅士。2官员们应“以重农为第一要务”，这不仅是因为农民受害最深，更因为“军无粮则必扰民，民无粮则必从贼，贼无粮则必变流贼，而天下无了日矣”。地方官员应尽量减轻农民赋税，减少徭役，帮助治水，甚至帮贫苦农民购买牲畜。州县官应俭朴不肥家私；他们应停止向上司送礼，这样就不需要再征收某些浮收了。州县官应迅速公正地解决诉讼，不惜严惩“恶人”。他写道，这是“不得不刑恶人以伸善人之气也”。但曾国藩没有强调也要严惩衙门胥吏差役。他在谈到他们时，只说州县官自己应该“一分一毫，一出一入，无不可对人言之处”，以为其部属树立榜样。
曾国藩对绅士，特别对那些组织地方团练并在开征维持它们 的捐税中从中渔利的人，责难最为严厉。虽然湘军在早期已经吸收了一些团练，但他对它们是否有用则非常怀疑。他在1861年写道：“弟在军数年，一无所解，唯坚不信团练。闻人言团练大捷破贼者，则掩口而笑，掩耳而走耳。”他这时警告绅士，不论谁利用团练局向“愚懦”榨取钱财，将严惩不贷，“虽巨绅也属可诛”。在当时的一封信中，曾国藩含糊地提出，“古来保甲之法”足以维持地方的治安。但没有详细谈到怎样恢复此法。1
虽然曾国藩了解中国农村的一些根深蒂固的问题，但因显然全神贯注于军事和财政问题，无力再兼顾吏治。他对“成法”坚信不移。他希望任地方官的正人能“随事纳之准绳，庶不泥于例而又不悖于理”。但他对他治下的新任州县感到失望。他在1862年初写信给安徽巡抚李续宜时承认，他选用的州县官员“皆不惬物望”，而李巡抚留用的那些人“也非称意之选”。曾国藩这时感到选用地方官的标准应予放宽：“中材”对事也许无大妨碍。他又准备了另一份候补官员的名单，要李续宜与他一起向清帝保举，以接替一些在职官员。但新名单证明同样令人失望。1863年夏初他向郭嵩焘承认，自他任总督以来，“吏治毫无起色，可愧之至”。他又告诉郭嵩焘，他已上疏要求十六名新获进士功名的人为江西的州县官员。2显然他又恢复了传统的观点，认为那些通过最高级科举考试的人可能会成为最优秀的地方官。
农业税的恢复
虽然曾国藩力图继续相信贤人的影响，但他偶尔也考虑到制度调整之事，即在受战争创伤的省份恢复征收田赋的同时，减收 课税和浮收。幸亏有佃农和自耕农等黎民的勤劳，所以有一些地方的农业恢复得比预料的要快。官绅进行了一定的帮助；已经知道他们分配过家具和纺织工具，甚至鼓励从其他省份移民到被破坏的土地上重新安家。曾国藩估计，江西1862年的秋收可能达到正常年景的七成，而在安徽，大约不到五成。1清帝一般会批准一名总督如下的意见：在新收复区至少在一年内全部或部分免征田赋和漕粮。但北京要立刻在长江流域诸省恢复征收漕粮。虽然用船沿运河北运漕粮证实已行不通了，但朝廷希望至少把应缴的稻米折钱征收，以便在上海购米海运至天津。征收漕粮的需要自隋朝（589—618年）以来早有先例，可是因长江下游诸省本身紧急的军事需要而受到了挑战。不可能全部放弃征收农业税。但对太平天国以前若干年的抗租暴动所留存的记忆，以及太平军在一些地方的田赋问题上采取的开明态度，都表明必须减轻农民的负担。2
在1855年至1863年期间，长江各省的官员对田赋问题考虑采取三种办法。（一）由于农业税中最重要的部分并不是根据法定税率征收的田赋和漕粮，而是所加的浮收，所以要减轻赋税必然要涉及到削减这些不合规定的浮收。北京预期收到的那部分赋税不会受到影响，因为浮收除了少数事例外都由省的或地方的政府使用，并由地方官员及其下属得益。（二）必须禁止区别对待大户和小户这种长期以来视为惯例但仍是不合法的偏袒，这不仅是为了公平，而且也为了安抚大部分纳税人。（三）江苏东部和浙江北部这两处较小的地区深受战争之害，但每年负担的漕粮份额却特别重。自道光以来，这两个地区的税额实际上只上缴了一 部分，清帝也不得不年复一年地批准免征。所以大量减轻这两个地区分担的税额不会使北京真正受到损失。
省级官员按照这三种办法主动采取了行动。在湖南，经左宗棠建议，巡抚骆秉章早在1855年初秋决定对田赋和“折征漕粮”作新的估算。新税率各县不同，是经过知县和推选的地方绅士共同商定的。新统一规定的田赋税率加上浮收约比原来总税率低二成，而折征漕粮加上浮收不到原来的五成。为了能够减低税率，骆巡抚取消了许多归地方各级官员所有的津贴。他还要县令与德高望重的绅士讨论节制包揽（即包征）之法。“许地方公正晓事士绅条陈积弊，设局稽查。”衙门的吏役以及衿棍从此不得包揽完纳。1从1855年起的几年中，湖南每年征收田赋和漕粮的总收入（包括浮收在内），与战前相较，据推测减少了四分之一。幸亏有了厘金税，该省仍能支援曾国藩进行战争。
胡林翼在1857年秋季着手搞减税，作为他整顿湖北省的活动的一部分。由于战争和洪水造成的破坏，他要求让一批县暂时免除田赋和漕粮的份额。但对三十三个应照常征缴漕粮的县，他争取清帝的批准进行一次大改革——大量削减极重的浮收和取消名义上有数十种他称之为“浮费”的收入。这里面包括过去巡抚本人、布政使、督粮道以及府道都享受的津贴。他还认为，只有官僚机关和基层机关的弊病得到纠正，“刁绅劣监”才不会再要求分润从包揽完纳中取得的好处。这些无耻的权贵也真能以揭发县衙**为手段来进行威胁，从而迫使知县及其下级默认他们包揽赋税的作法。在太平军叛乱之前，湖北省大户用米缴纳漕粮，小户则按过高而不合理的米折银和钱折银的折算率缴现钱。现在所有的户都按照以钱计算的统一税率用现钱来缴纳，但胡林翼却不得不依靠知县们来约束吏役以使新税率真正得到贯彻。湖北省的督 粮道及其助手到各个县，先与知县和地方“绅耆”协商，把每地米价和银-钱折换率以及州县衙门的财政需要等因素考虑在内，才能决定一项新的当地划一税率。大部分县每担米应缴的新税率在铜钱四、五千文之间，而在以前，各种税款合计有时高达一万二千甚至两万文。
胡林翼完全相信这种“中饱”之款可以为政府所有或留在百姓手中。1他有时采取有力措施来推行新规定。在1858年初，他解除了一名容许征收浮收的知州的职务。但看来他更多的只是严词训诫地方官员，要他们保持警惕和严惩违法的吏役。他说过一段有代表性的话：“州县亲民之官，一吏胥之不能制，即不免于率兽以食人，尚何能与民众分忧耶？”在此期间，湖北的许多地方恢复了正规的田赋。胡林翼之信写于他在1861年9月末死去之前不久，这说明“陋规”仍在该省地方行政中盛行。2
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