混合的意识形态的形成
首先论述意识形态这一题目并不意味着意识形态比本节以后谈到的其他实际问题更加重要，而是因为它比隋初的其他问题更全面，对各方面更具渗透性和更抽象。国家的意识形态给予其他一切措施以特色和微妙的影响，但在已知的任何结果中却很少表现为决定性的因素。它既是决策者的设想和心理倾向的组成部分，也是他们操纵的舆论的组成部分。如同隋朝的其他成就，我们在这里必须考虑它的历史背景。
隋朝的混合意识形态中的儒家因素原为汉儒的思想、价值观、习俗和礼仪，在汉朝灭亡以后政治动乱和分裂的三个世纪中，它们持续未衰。这些内容又分成若干亚传统。最明显的是使帝权正统化的非常细致的礼仪和象征的程序。在前面概述的李德林的事迹中，这一正统被用来灭周立隋，同时以最大可能避免天下大乱。礼部在屡次颁布的律令中进一步发展了它，并使之长期化。表面的和明显的形式是天子遵守的礼仪，其中南郊春祭和在典籍规定的太庙中祭祖是明显的例子。在这亚传统中，隋取红色和五行中之火；隋帝因此在南郊祀奉炎帝。这是与大汉的另一个象征性的联系，因为汉也以火之“德”进行统治。这些联系以及一切天子应该小心翼翼地履行的礼仪活动，对树立隋帝的统治权，特别对扩大隋帝对包括陈朝在内的统治（那里仍热诚地保存汉朝的传统）是非常重要的。
儒家思想的第二个亚传统是在道德和伦理制度方面。大部分苏绰遗留的传统关系到政体和社会全体的道德完善。杨坚很快放弃了北周设置的古代官职称号，但强烈地支持儒家主张的伦理原则和社会的等级秩序。在隋代初期，王朝就对其行为成为儒家德行榜样的人加以褒奖：恪尽孝道的子孙和不再娶嫁的鳏夫寡妇被豁免课税和劳役。孝道——等级秩序的基础——对杨坚尤其有吸引力。苏威弓佣其父苏绰之言，大意是人们若读一卷《孝经》，就足以树立本性并足以治国。1不久，据说杨坚命令他过去的一个支持者阅读《孝经》，因为此人误入魔道，并有不孝行为。杨坚在与李德林最后决裂前的一次争论中，与往常一样大发雷霆，他喊叫道：“朕方以孝治天下，恐斯道废阙，故立五教（据古典籍，“五教”为父义，母爱，兄友，弟恭，子孝）以弘之。公言孝由天性，何须设教。然则孔子不当说《孝经》也。”1
第三个亚传统为古典学识。如上所述，杨坚有反智力的倾向，不大利用不能直接用于促进帝国社会和道德的完善、不能用于天子履行的礼仪职责或不能用于培养有能力行政官员的那种儒家思想。他迫切需要有文才和献身精神的官员来为他的新集权官僚机器服务，而儒家的经书课程是培养文才的标准途径。儒家的经书又是政治思想的基础；它们包含了论述政策的立场和论证的基本内容。6世纪80年代和90年代，杨坚一再降诏以吸收才德兼优之士进入他的官僚集团；他奖励具有古典学识之人，命令诸州各选拔三人（工匠和商人除外）来京师深造、应考和任职，要求各州县“搜扬贤哲，皆取明知今古，通识治乱”之人。2但他似乎对结果深为失望。601年阴历六月，他下令关闭大部分讲授儒学的学堂。诏令的部分内容流露出他对儒家思想的态度，它写道：“儒学之道，训教生人，识父子君臣之义，知尊卑长幼之序……朕抚临天下，思弘德教，延集学徒，崇建库序，开进仕之路，伫贤隽之人。而国学胄子，垂将千数，州县诸生，咸亦不少。徒有名录，空度岁时，未有德为代范，才任国用。”3据《隋书》，同日，颁舍利于诸州。
本章的前几部分已经叙述了佛教渗透于社会各阶级的情况，并指出佛教对杨坚及其心腹一生的强烈影响。在隋朝的混合意识形态中，其佛教倾向即使不是主要的，也必然是强有力的。杨坚曾在北周担任官职，曾看到武帝从574年起大力推行消灭佛教、道教和一切儒家典籍没有认可的宗教仪式的措施。僧侣和道士都要还俗，同时他们的庙宇、经卷和偶像都被销毁。杨坚和他的妻子曾经庇护一个当过他幼年时代老师的尼姑，当武帝命令进行镇压时，杨坚很可能在被征服的北齐某地任职。他可能看到了受镇压影响的各种集团中的不满情绪日趋增长的情况，这些集团是：还俗的僧侣，他们的生活方式已被明文禁止；俗家的施主，他们对僧道和寺观的施舍和朝圣已成为其生活内容的一部分和渴望超度的表现（其中有许多有权势的文武官员）；最后是大批靠佛门寺庙为生的绘画人、工匠、抄经者和供粮者等。578年阴历六月武帝死后，排佛活动稍有放松，但直到杨坚立隋时才停止；最后佛教又得以振兴。
对杨坚和隋廷大部分官员来说，佛教只是个人信仰；这里的问题是，佛教在混合的意识形态中起什么作用。作用之一是，它成了辅助性的法律。儒家传统以其所有的礼仪和象征的说法使杨坚成为天子，而佛教则具有创造上苍恩宠和赐福的理想统治者形象的丰富的民间传说。有许多把杨坚与这一形象联系起来的文字，以下为其中一段：“又皇帝大檀越，虽复亲综万机，而综道终日，兴复三宝，为法轮王。”1文帝的许多与佛教有关的活动都突出了他作为理想的君主和佛教的捍卫者（转轮王）及向佛门大量施舍和向其臣民示范的乐善好施的施主（大檀越）的作用。正如文帝在585年所言，他的作用使他成了菩萨的代理人：“佛以正法付嘱国王，朕是人尊，受佛嘱付。”2他在45个州普遍兴建大兴国寺，以使他一步步地获得最高权力，它们提醒地方的臣民，在大兴城有一“菩萨天子”在进行统治。这对他巩固其中国东部的统治和远征陈朝的准备工作是十分重要的。
他登位不久，开始让僧侣重入佛门，但要求这些人完全合格，而且必须受京师的大兴善寺的有力控制，该寺以一位“律师”为住持。经过训练和受戒律的僧侣对国家的贡献是多方面的：他们兴办慈善事业，为国家的兴盛祈祷，做其他具体的佛事（如祈求降雨和止雨，祈求制止瘟疫，为皇室列祖列宗求福）。总的来说，这类活动为国家及其当权的皇室调动了巨大的无形力量。
隋朝佛教的第三种作用表现在它是各地各阶级人民的共同信仰这一方面，因此它是漫长的大分裂时期以后的统一力量。在文帝统治的初期，他就大弹此调，并在他整个在位时期一再重申：“用轮王之兵，申至仁之意，百战百胜，为行十善。”1在早期的另一诏令中，他又说：“好生恶杀，王政之本。佛道垂教，善业可凭……宜劝励天下同心救护。”2这一主题思想在他征服南朝后特别被强调，因为此时必须说服南方的僧俗顺从征服者的旨意。601年，正当他效法阿育王广分舍利之时，他颁布诏令并特别热情地指出：“朕归依三宝，重兴圣教。思与四海之内一切人民俱发菩提，共修福业。使当今现在爰及来世，永作善因，同登妙果。”3隋朝御用佛教的这三种作用或主题思想使整个佛教意识形态带有一种独特的色彩，这在中国的编年史中是独一无二的。
含有佛教内容的道教在公元5世纪或更早已经形成，到北周574年压制宗教时，道教已奉老子为主神，其化身及遗物也被放进圣殿祀奉。道教按佛教模式发展了道观、道士和道姑的圣职、圣地、经卷和神学。杨坚掌握政权后，立刻撤消了周的禁令。虽然据说杨坚称帝后很少利用有才能的道士，但仍用一学有专长的道士制订第一部隋历。我猜想，由于此人的影响杨坚才选用开皇为隋第一个年号。586年，他命一个起草公文的得宠文人撰写碑文，把碑安放在安徽的老子的“出生地”；同时他命令一个高级官员在现场调查历史遗迹并建造一座新的祠址。帝王尊奉老子和关心其神坛的情况至少可追溯到公元165年，因此隋文帝不但赢得道教信徒的支持，而且表现了他有权恢复汉代诸帝之后已消失的礼仪。
在杨坚为数甚少的涉及道教的公开声明中，同样强调了佛教记载中提到的关于帝国统一和谐的论调。他早期命令在中国五岳（道教在那里一般有优先权）建造僧寺的诏书宣称：“朕敬道之潜移默化之神力，以登太虚之境。朕奉释氏一不可分之真髓，老子追求一体之理念。”1但这种提法为数较少；他更常提到的是他对道家教义颠覆性潜力的认识和对它的镇压措施。人们如非法利用占卜和所谓的左道旁门，都将遭到严厉的镇压。值得注意的是，在文帝末年，新京师有僧寺120个，而道观只有10个。
在发展混合意识形态时，隋文帝以上述的主导思想和重点，有选择地利用三教的价值观、礼仪和象征说法。如果要确定何种主题占支配地位，那就应推万物有机的和谐这一基本的中国价值观念——这是隋朝在几个世纪的战乱和分裂的背景下必须努力争取的目标。
建设新都
如同对许多世纪以来的中国人那样，对隋朝的开国者来说，建设新都的决定是一件特别隆重的大事。因为国都是意识形态的象征，是天子统治天命所定疆域的中心。国都的位置和设计不但必须符合历史先例，而且必须符合中国人用来适应上天和自然意志的各种象征性的制度。杨坚在汉朝的古都夺得政权，那里经过许多世纪的分裂，曾经再三地被洗劫、焚毁和重建。在此期间，它成了许多短命王朝的国都，其中大部分（如北周）的统治皇室和社会精英为非汉族。此城不大，也不对称，已经古老和破落，饮水也带涩味；它充满了被杀害者的幽灵，也勾起了人们对连续的政治失败的回忆。在执政的第二年，杨坚和他的心腹顾问开始讨论迁都的可行性，阴历六月的一份诏令总结了赞成迁徙新都的所有论点。新帝向其臣民保证，他已研究了历史的先例，经占卜得到了肯定的答复，并且已瞻星揆日，卜食相土。他在要求其黎民承担这项工程时说道：“谋新去故，如农望秋，虽暂劬劳，其究安宅。”1
他命宇文恺负责建造新城的计划，此人是当时搞建筑工程的最杰出的行家之一。他与所有协助建城的人都来自北方，具有混合血统；其中有的新近从中亚迁来，其中一人有拜火教的名字。所有的人都敞开思路大胆创新，从中国古代典籍的要求中各取所需。结果国都规模空前，设计新颖。
此城位于旧长安的东方和南方。夯实的外围土城呈长方形，按罗盘方位布局但面南，东西长5.92英里，南北宽5.27英里。城内按职能分成四区，皇城位于中央，背靠北城墙，内为皇帝的居住地、太极殿、宫廷、几个小议政殿和宫内侍从的居所。皇城南面隔着宽阔的斜坡是另一围有城墙的区域，那是行政城，政府各官署就分布在其内的街道上。行政城为一项创新，因为以前的国都与近现代的巴黎和伦敦相似，政府的建筑分散在城的其他区域。在这两个建筑群和外城城墙之间，排列了108个有长方形围墙的建筑群（这一数字具有重要的象征意义，即九天之数乘以十二时辰之数）；其中106个为供居住的坊，排列在11条南北向和14条东西向的大道上。各坊坊内有两条街，交叉呈十字形，坊四面的中央各有一城门。另外两个有围墙的建筑群为市场，一在西城，一在东城。它们是有官监督的城市商业中心。
城的主轴是一条南北向的宽阔大街，它从正北有五个门洞的主门通往行政城的中南门。如果一个官员取得了能够通行的官品，他就能穿过行政城直达皇城巨大的南门广阳门。隋文帝就是在此门楼上俯观战败的陈朝显贵的。京城和皇宫都以隋文帝在称帝前所受的封地命名，因此称大兴城和大兴殿（作为隋朝的都城，大兴之称富有吉祥之意，它可能使人想到“大兴”早已消失的汉朝光荣的业绩）。
当村落被清除，城墙拔地而起，城市的外形刚刚构成时，文帝就迁入（皇宫首先完工）。此时正值583年阴历三月。在有些人的眼中，此城的宏伟轮廓对一个掌权未满三年的君主来说，未免有些铺张。杨坚也知道它的内部空荡荡，缺人居住，于是采取种种措施吸引人们前来定居。他命令诸王子和皇亲国戚在城的西南部建造他们的王府，以推动其他人也来营建。他向捐助和建造佛寺的任何人都赏以御制牌匾。有一史料记载，某人拆除其旧长安城中的房屋，以木料建造新城的寺庙。文帝亲自把最佳的位置留给京师佛道寺观：在南北大道的东面，大兴善寺占了整整一个坊。穿过大道，在较不繁华的西面则为道教的玄都观。到了文帝执政的末年，他眺望其国都，可以看到一百多座佛道寺观。随着陈之灭亡以及它的精英从其国都迁到大兴城，那里的居民无疑增加了。但在文帝末年，甚至可以说到隋亡之时，城的大部分地区仍无人居住，也未竣工。近代发掘的遗址经确定是隋都外城的一段，发掘者发现城的建筑有赶时间的迹象。1直到伟大的唐帝国继承隋朝，并改进了京城与广袤而相对稳定的帝国各地的交通，此城才得到充分的发展。
隋朝初期如此规模的建都工程表明了隋的创建者及其顾问的信念，即他们相信他们的王朝会比以前的政体具有更大的影响，更能长治久安。至少关于前一点，事实证明他们是正确的，因为唐朝继承他们以此城为都，并在此地统治中国和整个东亚几乎达300年之久。
中央政府的改革和人才的任用
当隋朝创建者接管北周时，他继承了一个中央政府，其官员的职称和职能已经有意识地按照《周礼》的模式被古典化了。但在这拟古门面的背后，实权仍被一个军事贵族寡头政治集团的成员所掌握，他们大都是鲜卑人，或具有混合血统。据统计，大约95％的北周高级官员为非汉族。1文帝本人就是在这一体制中成长的，他的大部分友人和主要参政大臣也来自这一集团。他似乎从一开始就决定了中央政府的新结构和从新帝国的许多集团和地区吸收统治精英。
在他执政的第一年阴历二月，他取消了北周官员的职称，并宣布他的意图是要遵循伟大的汉和曹魏（220—265年）两个帝国的前制。事实上，他的大部分官署和职称都模仿北齐，而北齐的官署和职称则是5世纪后期北魏实行激进的汉化政策的反映。虽然如此，遵循汉魏前制的命令还是进一步证明，隋朝有雄心使自己成为一个比汉魏以后的地区性国家更伟大、更持久的政体。
王朝初年出现的中央政府机构包括许多有汉代名称的官署，但这一机构的许多方面是新的，已经预先呈现出唐代中央政府的轮廓。在最高层为三师和三公，按照周初的模式，他们应该是皇帝的最高顾问。事实上，这些职务并无职能可言，而且往往长期空缺；有时皇帝把这些崇高的称号和丰厚的俸禄赐给他要削夺其实权的人；有时又把它们封赏给皇亲国戚。权力最大程度地集中在下一级的三省，即尚书省、门下省和内史省（后来为内书省）。尚书省最为重要，因为它管辖六部，即吏部、民部、礼部、兵部、刑部和工部。除三省六部外，隋还设立御史台、都水台（后称都水监）和九寺（其中包括太常寺、光禄寺和宗正寺等）。此外，隋还设国子寺（后为国子监）和监察帝国工程和生产的机构。这些官署的主要官员都有规定的称号和各级属员人数，对每个官署任职官员所必需的官品也有具体规定。
这是一个引人瞩目的结构，但缺汉代官僚机器中一个最高级的关健位置——丞相。文帝决定不设此职；下文将谈到，他宁愿亲自与三省的高级官员讨论政务。实际上他本人就是丞相；因此，官僚集团在缺乏一个拥有全权的政府首脑的同时，还缺乏一个代表整个官僚利益的最高仲裁者和代言人。炀帝也照此办理，如果有区别的话，他比他父亲拥有更多的行政实权。
如果要整理出一个对称的组织机构表（其官署的名称能相应地使人联想起汉代及更早的传统，而且其中大部分从新近灭亡的北齐的实践中沿袭下来），那是比较容易的。但对隋来说，真正的问题在于吸收新的精英，吸收充实各级官署、分担隋王朝面临的重大任务和与隋共命运的人。在吸收官员的过程中，新政体必须考虑各种各样性质不同的因素。地方利益和地区对立在长期的分裂和战乱之后异常牢固。有牢固地位的豪门往往代表他们自己的和本地区的利益。因此在文官政府和长期占支配地位的军人两者的利益之间必须搞某种平衡，汉族和其故土为草原的民族之间的裂痕在其他一切有冲突的利益集团之间普遍存在——他们之间的矛盾由于长期通婚和制度汉化而有所缓和，但潜伏的紧张状态随时都能爆发成对抗行动。最后，在有行政经验的人中还存在忠诚的问题。有的人在北周胜利前曾在北齐任职，在589年以后，当委派某南方人任职时，政府必须考虑他的忠诚。“补缺者对隋的忠诚程度如何？”这个问题常使文帝萦萦于怀，而且在隋朝巩固其政权前的几年中特别重要。
帮助文帝夺权或在很早就拥护他的核心集团成员参与隋朝政策和制度的制定，并且是吸收广大行政精英的积极代理人。这个集团包括上面讨论过的四个心腹顾问。所有的成员都是三省的高级官员，都有资格参加廷议和商讨重大国务的不那么正式的会议。除去暂时留任的北周遗老和在隋末动乱中短期任职的人外，这个集体还有18人，其中5人为皇亲。简略地考察这个集团的组成，也许对读者有所帮助。
在隋以前的某个王朝任职的人中，有11人（如同文帝本人）为北周官员。其中14人之父曾在北魏或其继承国之一效劳——在北周任职的比率很高；总的说父亲的职位远远低于其子。只有一人是南方人，任命他是因为他是炀帝皇后的兄长。从籍贯上看，15人来自西起天水经京畿地区东迄洛阳这条东西向的较狭窄的地带。其中五人的故土位于靠近这条地带中心的文帝的出生地。18人**有8人与统治皇室通婚或有血缘关系。1
在文化方面，这些人中大部分与其主公一样是中国人，但是特殊的北方类型的中国人。总的来说，这一核心集团由精于骑射和重行动的强悍无情的人、有才能的将领和经验丰富的行政官员组成。他们的儒家学识一般地说是粗浅的，对汉文化和哲学的知识也很差。只有一人——李德林——是完全够格的文人，他来自东部平原，受过扎实的汉学和历史的教育。草原人的长期统治反映在他们个人的文化方面，虽然来自“汉族”家族的人与来自非汉族家族的人之比为八比一。这与可比的北周权力集团形成鲜明的对比，北周的比率为二比一，非汉族家庭占多数。1
对于中央政府中的其他官员，隋又是如何选拔和任命的呢？从文帝执政开始，他就决心集权，这一政策在他设立的国家机器中得到反映。对五品以上官员的任命，大臣会议先选出候选人向隋帝推荐，如果隋帝批准，就下诏书任命。2以这种方式选用的官员在整个政府的上层——三省、六部、御史台和九寺等机构——任职，各部属员可能由吏部选定。吏部为任命六品以下一般官员的主要机构，吏部的尚书和侍郎因此是政府中很有权势之人。
如果讨论一下六部的尚书，我们就会对中央政府运转的情况有一较清楚的认识。在六部的46名尚书中，65.2％的人出身于汉族家庭，28.2％出身于非汉族家庭。他们之中的42人是北魏（13人）和北周（29人）官员的子孙。只有3人有北齐的经历，他们都在民部，负责帝国的税收和土地分配。工部的非汉人比率最高，占部的尚书人数的45.5％。这一情况可以用某些非汉族家庭中鲜明的建筑工艺的创新传统来解释。第二个高比率的部为兵部，非汉族民族的尚武传统可以说明他们在部内的势力。前面谈过的六部中最为重要的吏部只有12.5％的非汉族尚书。尚书们的籍贯与政府最高级官员的籍贯相似：46人中的30人来自从天水至洛阳那条由西向东的狭长地带；其次，来自山西的有7人，其余的人则分别来自华北平原。
隋朝政府在其最高两级显然不能代表北方的不同地区，更不能代表南方。虽然其汉族和非汉族的组成比率与北周的情况正好相反，但与两帝的籍贯和阶级相同的人和家族仍占很大优势。虽然文帝和炀帝都不在官署中安插外戚，但一有可能，他们就倾向于起用皇亲，华阴的杨氏家族高度集中在政府的上层机构；皇亲还优先担任地方的总管。既然中央政府上层机构存在严重的狭隘性，那么隋又采取什么措施来扩大统治阶级的基础呢？
首先，隋统治者取消州刺史和其他地方官员的任命权，而将这一权力交给吏部。然后，他们逐步采用其他措施以使集中的任命权有效地实施。措施之一为“回避法”，它规定州县官员不得在其原籍任职。另外还以两个法令加以补充：一为禁止下级官员在地方政府中再度担任已经担任过的职务；另一个则规定主要的地方政府官员任期为三年（后来为四年），属员的任期为四年。在594年，被委任的地方官员不得带父母或15岁以上的儿子赴任，以免在他行使职权时对他“施加”不正当的影响。此外，还需要对地方官员的政绩进行年终考核，并根据评定的结果升降赏罚。为了维护新的官吏体制，隋帝又采用了几种对策。一是皇帝亲自巡视，文帝就花了很多时间考察地方官员的行政效率，一次他削去一县官的官职，因为地方耆老语言失当。另一个对策是他指派巡视州县政府的官员，使之充当隋帝“远布之耳目”。1第三个对策是派专使调查某一特殊情况，然后上报。第四个当然是利用御史台，它拥有大权，不但能查访官员的公务，而且还了解他们的私生活，如有不良行为，即行弹劾。据说，隋朝的御史“察举无所回避，弹奏无所屈挠”。2从几个御史的列传看，此说并非夸张之词。
这一崭新的体制带有严厉的理性色彩，这反映在新体制以最大的决心去结束官员生涯中世袭特权的统治和推行考核官员表现的新标准。如果要成功地做到这一点，它意味着要设法起用新人，而不限于只任用长期垄断官职的特权家族。隋文帝可能确实采用了西魏政治家苏绰提倡的政策，它宣称“今之选举者，当不限资荫，唯在得人”。1正是采用了这一政策，隋朝才得以集中人才，这些人相对地说摆脱了陈旧的束缚，能够适应新标准，能在新的集权**政治中如鱼得水。集中人才的需要形成了隋朝的科举考试制度，它是实行到1905年的帝国选拔制度的先驱。可惜的是，关于隋制的详细材料很少，但它的大致轮廓还是可以勾划出来的。
582年初期，隋文帝命令“贞良有才望者”担任官职。587年，他又命令各州每年选派3人进京等待任命（商人和工匠除外）。这意味着在589年征服南方后，全国每年有900个名额。人们注意到，隋与汉不同，前者为各州规定标准名额，而不考虑它们的大小和人口多少。587年，他又命五品以上的京官和州刺史考核候补者，并按品质才能把他们分成两类。2我认为，595年的一次考试最早提到了功名和笔试，当时，举行的是秀才科考试。3宫崎市定认为，这是地方每年举行的考试和授给考生的功名的名称。各种材料都未具体说明这次考试的进行方式和内容，但从一篇传记，我们大致可以了解考试是如何进行的。杜正玄“举秀才，尚书（可能是吏部尚书）试方略，正玄应对如响，下笔成章”。4
中央政府还为应试士子另开了明经和进士两种考试。秀才考试显然需要广泛的一般学识，明经考试则测验应试者掌握某一典籍的程度，而进士考试则主要考文才。宫崎认为，三种功名考试的等级以秀才为先，其次是明经，再次是进士。5根据考试的成绩，最初任命的官品与唐代相同，很可能从八品到九品。吏部可能每隔三年定期在京师举行考试。此外，还有奉钦命举行的特别考试，中试者取得比秀才更有声望的秀异功名。这种考试显然不定期地在各州治举行，例如589年、603年、609年和 614年的几次。
以上简略地叙述了隋为确保新的人才充实政府而制订的复杂的制度。一切证据证明，文帝和炀帝都对考试的实行有强烈的兴趣；两人都委派正直有才之士进吏部任职，并且在诏书中一再坚持应用政绩标准来任命和提升官员。严密的行政、控制和告诫仍都继续需要，因为不讲人情的选拔制原则——虽然它始于汉制——与渗透在儒家伦理中的家族和个人联系背道而驰。在隋代，选拔制的原则在实行时还必须对付根深蒂固的贵族特权的反抗。这将在下一节进一步探讨。
地方政府的改革
当隋朝兴起时，它继承的地方行政制度是过时而无效率的，这是几个世纪南方和北方层出不穷的弊病造成的结果。有的学者认为，产生的部分问题应追溯到公元前106年，当时西汉修改了从秦沿袭下来的高度集中的地方行政制。这个制度设郡和县两级地方政府，两者都直接对京师负责。汉在它们之上加了刺史一级。每个刺史负责视察若干郡。如果东汉政府及其后的诸国能保持强大的中央权力，严重的困难本来是可以避免的。但中央的软弱无能，再加上权力下移到地方这一流行的倾向，造成了州的设立，使它成为京师和郡之间的正式行政建制。
大分裂的大部分时期中战乱不止，在这种情况下，刺史既负责文职，又掌握州的军务。除了州外，又出现了精心设置的府。在隋初，一个最高等级（根据人口）的州的长官可以有文武官员323名。1在文武僚属双轨制的发展过程中，文官的权力逐渐被军人接管。主要原因是，在这一连年战争的时期，州官的主要责任是维持治安和率兵打仗；因此其军人僚属的地位就日趋重要。随着军职僚属的权力日益扩大，他们接管了文官的大部分职能，文官的权力逐渐缩小。1刺史实际上有任命他们的僚属的大权。他们可以任命所辖郡县的官员，而只是形式上请求朝廷的批准。他们的许多军人僚属还在州县兼职，这些人中的大部分就是刺史的朋友、门客或亲戚。因此，隋朝继承的是一个花费巨大、冗员过多的地方政府体制，它长期地扩散文武大权，从而削弱了中央在地方的权力。
进一步的弊病又同时在北方和南方发展起来。这就是滥设地方机构而不顾地方是否需要，行政是否合理，机构内被任命的官员都能获得官俸、土地、津贴和豁免权，这些待遇大部分都取自当地的百姓。556年，北齐的文宣帝一心想改革这一制度，他描述了地方机构设立过滥的情况。他注意到豪门大族滥用它们在中央政府的地位而设置州郡，而王公、宫女和宦官出于贪婪，则收受贿赂以促成其事。诏书说，结果百室之邑被宣布为州，三户之民即可成为郡。2
在南方，一系列不同事件产生了相似的弊病。自312年以来从华北平原逃往长江流域及以南的半殖民地区的汉人像所有的迁移者那样，移植了许多故土的名称。朔州即为一例，它辖有五个郡，但移设南方后，占地不足800平方英里。3曾经统计，南北两地的州数从汉末到隋初增加到22倍，郡数增加到6.5倍。4很明显，这些机构与其说是地方的行政单位，不如说是为日益增多的官员的利益而存在的大小独立王国，这些官员出于私利或为其恩主的利益，所想的只是搜刮民脂民膏。
583年，杨尚希在其奏疏中，令人信服地分析了新登基的隋帝接管的行政乱摊子的状况：地方行政单位成倍发展，官员激增，税收少得可怜，农民受压迫，等等。他指出任命的官员数与黎民之比，有如十羊九牧。1文帝在最早的改革诏书中，命令当时他控制的地区取消所有的郡——有500个以上。这样，他又恢复了始于秦的地方两级制。征服南方后他又进行同样的改革。炀帝时期的郡（即原来的州）数减到190个，所辖的县总共1255个，平均每个郡管辖六个以上的县。每个郡和县治理的平均地区大为扩大，结果是行政费用减少，税收增加。
583年的最早的改革法令还对九级官品的官员担任郡县职务的任命作了规定。任命由京师的吏部作出。这些官员的政绩每年要受到考核，刺史和县令每三年（后来为四年）要调任，下级官员调任时期则为四年。郡县按人口多少被定为九等，各按等级支俸粮，每年两次，另外有权从官田取得收入以支付与官署有关的公私费用。地方单位所辖的人口数决定其官俸的等级。最后，第一个改革法令把地方政府上层长期各自为政的文职和军职人员统一在郡的管辖之下；府的名称被取消，它所有的官员（包括军人）都被认为是郡的文职和行政人员的一部分。
595年的第二个改革措施是命令剩下的旧州官署一律撤销，它们的职能早已被军人接管。这一改革完成了北齐和北周过去采取的类似的措施（虽然没有这次彻底）。隋及以后的各王朝继续使用起源于大分裂时期军事机构的官衔，许多地方政府其渊源可追溯到这一措施。虽然残存的官衔是军事性质的，但根据隋的规定，其职能纯粹是文职的。1这些就是隋朝为地方行政体制合理化、减少官员人数和使他们受中央政权控制而采取的步骤。但如果隋朝不把长期以来已分散在刺史手中的军权集中起来，这项措施的大部分早就失败了。这个问题将在论述军事改革时予以讨论。
地方行政改革的成功与否归根结蒂取决于被任命的人，他们的质量又取决于任命官员的标准和方式。这方面隋朝又继承了一项过时和腐朽的制度。地方和基层体制的中正制起源于汉末的混乱时期，当时教育制度和官员的选拔制都已崩溃。当时，这些中正通常还担任其他职务，他们受权根据特定地区候选人在当地的声望、家庭地位、才能、品德和与社会的一致程度分成等级，把他们选入帝国的官僚机器。有几年，中正之职实际上被大贵族垄断。荐举的条件往往是首先考虑候选人的家世（以官方的谱牒为准）和权力关系，其次是中正个人的好恶。南方和北方都被这一制度所束缚；不过北方直到5世纪后期北魏采取汉化措施时才实行，又因北周改制而有所削弱。6世纪，北方两名官员（羊烈和毕义云）为争兖州大中正而互相攻讦。义云自我吹嘘门阀说：“我累世本州刺史，卿世为我家故吏。”羊烈答：“卿自毕轨被诛以还（在3世纪），寂无人物。近日刺史，皆是疆场上彼此而得，何足为言。岂若我汉之河南尹，晋之太傅，名德学行，百代传美。”2这次交锋说明了家世对部分地由中正制荐举所产生的任命的巨大影响。
隋在583年取消中正制，撤销了各级中正的职务（可能还有随着此制的发展而配备的职务），而以中央吏部的任命来代替这一制度，同时如上所述，还以吏部专司每年的考核（或者皇帝在高兴时亲自考核）来确保新措施的实行。《通典》以法家的语气总结了这一变化：“自是海内一命，以上之官州郡无复辟署矣。”1我们看到的史料通常都是把颁布法令的行动当作措施的实现，很少涉及贯彻的详细情况。在改革法令颁布六年以后，李德林坚决反对另设一级官员的建议，他争辩说：“且今时吏部，总选人物，天下不过数百县，于六七百万户内，诠简数百县令，犹不能称其才，乃欲以一乡之内选一人能治五百家者，必恐难得。”2这使我们大致看到任用人才的种种困难，而这些困难可能要花10年或更长的时间才能克服。
隋中央政府还必须处理另一个问题：在有关政策事务和行政表现方面，它如何与派往各地方政府任职三年的官员保持密切的联系。为了解决这一问题，隋建立了朝集使制。各州派代表出席御前的专门集会。在京师时，他们住在城东南的专区。集会在每年阴历二月、七月和十月的十五日举行。我们对唐代朝集使制的情况了解得比较详细，唐每年有这种集会。唐代的朝集使一般是刺使和其他高级官员，他们除了带贡品以外，还应带参加科举考试的士子来到京师。每个地方单位的官员的表现要经过考察，然后被召见。隋代的仪式可能比较简略，至少在隋初是如此。一次，隋帝对集会的地方代表讲话，并向他们推举某县令为模范，因为他的施政被评为京师附近地区的佼佼者。他的讲话依然是儒家的老生常谈，其内容如下：“房恭懿志存体国，爱养我民，此乃上天宗庙之所祐。朕若置之不赏，上天宗庙必当责我。卿等宜师范之。”3据记载，隋帝于是提升他为州刺史。承认和奖励模范行为的结果，据说能使地方官员称职，百姓日益繁衍富庶。除了儒家的说教外，这些一年三次的集会显然对地方行政和官员的表现提供有效考核的机会，就地方官员的职责对他们进行一次再教育，并公开进行奖惩以使教育的内容能深入这些人之心。
对隋改革意义的评价各不相同，但在许多方面，史料的记述是明确的。第一，地方官改由吏部任命——这一措施北齐已经部分地实行——的改革，结束了若干世纪以来任命权分散在州府地方政府手中的状态，从此开始了集权的新时代。第二，恢复了两级地方政府制以代替三级制，并规定标准以使中央政府能决定地方行政单位的规模和性质，及时结束大分裂时期的混乱和弊病。第三，中央政府任命官员，这对有牢固势力的贵族门阀的利益是一个严重的打击，因为它们习惯于控制自己地盘内的官员；中正制的取消和选用官员对家族世系标准的失效进一步加强了中央政府的权力。宫崎市定认为这些改革是“革命性”的，结果从根深蒂固的利益集团中引起了导致王朝垮台的对抗。1不管人们是否同意这一论点，这些改革对中华帝国以后的历史产生了持久的影响。第四，科举考试制的采用（虽然它还属于初级形式）开始了一种任人唯贤的制度，这对中华帝国以后的发展也有深远的影响。第五，科举制被用来抵消隋中央政府的“圈内集团”性质，开始在这一巨大帝国的各地任用精英人物。第六，州刺史文武职能的分离在炀帝时期完成，这项改革标志着政府职能合理化和巩固中央政府手中权力的最后步骤。
土地分配和田赋
如果不能适当地为分配田地和征收以农产品为基础的赋税作出安排，中华帝国的历代王朝都不能繁荣兴旺。隋朝也不能例外。早在582年，当北方还远没有巩固，文帝就颁布了一套新法令。据说它们大部分以北齐的条例为基础，而这些条例又是根据486年北魏孝文帝采用的均田制。隋规定定期把土地分配给平民。土地分成以下几类：一、露田，由将成年和成年（隋规定的范围是从17至59岁）的受田人持有和耕种，以后要退还当局再作分配；二、可以继承的永业田，它通常种植桑麻；三、园宅田，它也可继承。这些法令规定的基本分配情况见下表：1
表6 隋代土地分配情况表
（单位：亩）
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