《周礼》这本古书共有4.5 万余字。它以记述各种官职的形式来阐明制度，所以历来又称作《周官》。这本书中的官职，用天、地和四时划分为6 个部门。在天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官6 个部门中，各有首长和下属官吏数十人，构成一个严密的官僚体制。据说这本古书在汉代发现时，就缺掉“冬官”这一部分，于是就用一本类似的书《考工记》补上，成为现在这个样子。那末，这本书究竟成于什么时代？出于何人之手？历来说法非常分歧。这里我们简略介绍并分析于下：（一）西周周公所作。汉代刘歆宣传《周礼》是“周公致太平之迹”，后来学者如郑玄等多信之。《隋书。经籍志》称：《周礼》是“周公所制官政之法”。但是这种说法可疑的地方很多。洗从文体上来看，春秋以前不会出现如此洋洋洒洒，详密而有组织的巨制；再从官职名称来看，郭沫若曾作《周官质疑》，把西周铜器铭文中的官职和《周礼》比较，发现很多矛盾；三从田制来看，《诗经》、《孟子》、《礼记。王制》中都说西周有“公田”，而《周礼》中根本没有；四从封国面积来看，《周礼》说“诸公之地封疆方五百里”，显然太大，与周初情况不合；此外，《周礼》中常见“把五帝”、“掌五刑之法”，这都应是战国中期五行学说兴起后的说法。
（二）西汉末刘歆伪造。从汉代出现此书开始，到清代的康有为等，许多学者认为，《周礼》是刘歆在王莽篡位当国师时，为了配合王莽的政变而处心积虑地伪造出来的。《汉书。王莽传》云：“摄皇帝（指王莽）遂开秘府，……发得《周礼》。”可见这是王莽当政时代的产物。但也有人不同意这种看法。如宋代陈振孙认为：“此书多古文奇字”（《直斋书录解题》），其他名物度数，也可与周制相参证，应该是先秦古籍。
（三）战国策士的建国方略，或说是战国法家谋求统一、富国强兵之书。《周礼》每一部分的开头都这样写道：“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职。”可见这是一部建国方略。战国时的游说之士，一定要有伟大的治国计划，方能打动诸侯国君，获取高位。《周礼》要建立起一个强大的封建帝国，国内分布着许多大小不等的诸侯，实行中央集权。《周礼。天官。大宰》云：“以八柄诏王驭群臣。”这就是说，国王可以用爵、禄、诛、夺等八种手段来操纵群臣的行动。《周礼》中又详细讲述了军队的编制、赋税的征收，特别讲到要用刑法来控制人民。《周礼。地官。族师》中说：“五家为比，十家为联，……使之相保相受”；《秋官》中又说：每年正月，“布刑于邦国都鄙”，“禁庶民之乱暴力正者”。这和商鞅的变法措施甚为接近。
（四）战国时齐国人所作的记述现实的书。《周礼》和齐国的文献《管子》有密切的关系。《周礼》云：“五家为比，十家为联”；《管子。立政》也说：“十家为什，五家为伍”；《管子。禁藏》又说：“辅之以什，司之以伍。”《管子》有“相壤定籍”之法，《周礼》也有“乡遂分上、中、下授田”之制。《周礼。大司寇》说：“禁民讼，入束矢于朝，然后听之。”
这又是齐国规定的“足甲兵”的法令，见于《国语。齐语》。齐国是在东夷少数民族的基础上建立起来的封建国家，一直保存着氏族公社组织和奴隶制的残余。这些在《周礼》一书中都有充分的反映。
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